INTRODUCCIÓN

Con el propósito de aumentar los elementos de juicio necesarios para determinar la importancia para el desarrollo económico y social ecuatoriano, de la propuesta de nueva Constitución elevada a referendo por la Asamblea Nacional Constituyente, a continuación analizamos su contenido en cuanto aspectos económicos respecta.

En particular, revisamos los principios generales, definiciones, objetivos, deberes generales del Estado, sistema de planificación, sistema económico, política  económica en sus diferentes componentes, áreas estratégicas, tipos de propiedad y más elementos fundamentales estipulados en el TÍTULO VI, sobre el “Régimen de Desarrollo”.

Consideramos que, si bien fundamental, el esquema de derechos ciudadanos establecido con el propósito de alcanzar un sistema incluyente, solidario, de justicia, equidad social y armónico con la naturaleza, solo podrá realizarse si el sistema económico responde con eficiencia a la creación de empleo permanente e ingresos dignos, crecientes en términos reales. Principio fundamental éste que, sin disminuir la importancia del resto del articulado, nos lleva a concentrar por ahora nuestra atención en los preceptos del Régimen de Desarrollo que el nuevo texto constitucional plantea.

Régimen de Desarrollo: elementos fundamentales de la Propuesta

En su Título VI, Capítulo Primero, artículos 275 a 278 la propuesta establece los principios generales, definición y objetivos del régimen de desarrollo y tipo de planificación propuesto para su cumplimiento.

En camino a “garantizar la realización del buen vivir”, resulta reconfortante encontrar preceptos de convivencia armónica entre “los sistemas económicos, políticos, socio-culturales y ambientales”, con un Sistema de Planificación Nacional Descentralizado, de “Planificación Participativa del Desarrollo” cuyos planes serán obligatorios para el sector público e indicativos para los “demás sectores” (Capítulo 2º, Art. 279). Preceptos, estos que en mucho coinciden con lo presentado por el suscrito a la Mesa No.7 de la Asamblea Nacional Constituyente y aprobado por el Directorio de  la Cámara de la Construcción de Quito, como respuesta válida al caos que hoy se vive en el Ecuador en lo que a inversión pública respecta, afectando sobremanera a sectores como la construcción.

Sin embargo, la propuesta en este ámbito contiene importantes vacíos o debilidades que debemos anotar, como el que la Planificación quede en manos del Presidente de la República y no determine explícitamente el sistema económico que regirá la conducción de la producción y la distribución del ingreso. Que la planificación quede finalmente en manos del Ejecutivo restringe las posibilidades de alcanzar el diseño de verdaderos planes de desarrollo, elaborados sobre necesidades reales y no para satisfacer la coyuntura política, perdurando más allá de las administraciones de turno, convirtiéndose así en políticas de Estado; debilidades éstas que históricamente han constituido la médula del despilfarro y fracaso de las políticas públicas en nuestro país.

No determinar explícitamente el sistema económico, sea este de mercado, de planificación centralizada o mixto, en cualquiera de sus modalidades, generará incertidumbre, constituyéndose en un importante factor inhibidor de la iniciativa e inversión privada, con impacto adverso sobre el empleo y los ingresos. Esta falta de precisión exacerba también las dudas sobre si lo que se plantea distribuir equitativamente serán los ingresos, con interacción estatal sobre el juego de mercados, o la riqueza, es decir el fruto de nuestro ahorro, de los ingresos no consumidos, constituidos en medios de producción, herramientas, terrenos, fábricas, o elementos de bienestar como la vivienda, vehículos y más. Distribuir la riqueza, mecanismo típico de los sistemas de decisión centralizada sobre lo económico, socialistas no democráticos o comunistas, nunca fue la respuesta a la pobreza, justicia social y bienestar anhelados.  

Aunque en el Capítulo Tercero, de la “Soberanía Económica”, Sección Primera, “Sistema Económico y Política Económica”, se establece que el Sistema Económico es “Social y Solidario” los preceptos que luego se plantean dejan un crítico vacío o ambigüedad en cuanto a la realización práctica de este postulado. Por ejemplo, en todo el texto del Capítulo Tercero se omite determinar el tipo de sistema económico que regirá en el Ecuador, aspecto de enorme relevancia para la consecución de los objetivos sociales planteados. En el Art. 281, se establece que las formas de organización económica son la  pública, privada, mixta, popular, solidaria, con lo que solo se define formas empresariales, de unidades productivas o de negocio y no al sistema económico en el que ese espectro de empresas actuaría. Estas formas empresariales pueden coexistir tanto en un sistema de mercado, como en uno de planificación central o en su combinación, un sistema mixto. Esta ambigüedad parece nacer de alguna confusión de niveles en cuanto a la actividad económica en referencia (entre el nivel microeconómico de unidades de producción al que se refiere el texto del Artículo 281 y el macroeconómico que engloba a todas estas actividades y que no se menciona). Dependiendo del sistema económico elegido, los resultados de la acción de las diferentes formas empresariales enunciadas, sobre el bienestar de la población, serán radicalmente diferentes.

No conocer de inmediato el sistema económico a aplicarse, si bien puede provocar entusiasmo en los grupos que propugnan una u otra forma de manejo de los recursos, ya que quedan en libertad de estructurar un sistema afín a su corte ideológico mientras mantengan el poder político, provocaría aberración o pánico en grupos contrarios, particularmente en los empresariales de alto, mediano o bajo nivel económico, apegado a sistemas de mercado, como los  tradicionalmente existentes en la mayoría de países con un apreciable nivel de bienestar social. Lo grave, al no determinar de partida en la Constitución el sistema económico a aplicarse, es el libre albedrío con el que los políticos estarían pasando de un sistema a otro, en función de la inclinación ideológica de la administración de turno. Esto puesto que cada vez estaríamos alterando los fundamentos estructurales del convivir económico y social, generando incertidumbre  con severas repercusiones sobre las inversiones, el empleo y los ingresos, a costa de enormes sacrificios en bienestar social, donde tradicionalmente el pobre es el afectado.  

Sumando a lo anterior, en los artículos 282 a 284, se supedita también ambiguamente la “Política Económica” al Plan de Desarrollo, ya que no diferencia claramente el papel de uno de sus componentes, la Política de Estabilización (de corto plazo). Si bien esta política, particularmente a través de una de sus herramientas, la Política Fiscal, debe ser afín con el Plan de Desarrollo (de largo plazo) su papel fundamental se encuentra en contribuir a la estabilidad económica, esto es, a corregir situaciones coyunturales de corto plazo, como variaciones en el nivel de precios, balanza de pagos, empleo y crecimiento económico (virtualmente en ese orden). Lo grave del texto propuesto se encuentra en el papel que equivocadamente se le atribuye a la política fiscal, al enunciar que sus fines, entre otros, son mantener la estabilidad económica entendida “como el máximo nivel de producción y empleo sostenible”, omitiendo dar prioridad al control de la inflación.

Si consideramos que la inflación constituye el cáncer generador de desigualdad social y pobreza, lo referido constituye una grave “omisión”. En una primera ronda, la inflación favorece a los dueños de los productos (productores y comerciantes) y afecta los ingresos reales de empleados y trabajadores con sueldos fijos ajustados con retraso; afecta la competitividad de la economía cuando es mayor que la de los países con los que se compite y, por lo tanto, se exporta menos productos y servicios y se importa más generando un déficit de balanza comercial; exportar menos e importar más desalienta la inversión con lo que en segunda ronda cae el empleo y afecta nuevamente al trabajador, al pobre; a su vez el déficit de balanza de pagos acelera una depreciación o exigiría una devaluación de la moneda (del tipo de cambio real) lo que nuevamente impacta sobre los ingresos reales de los consumidores, volviendo a favorecer a los poseedores de los productos (importadores y comerciantes) agravando más la distribución desigual de los ingresos; en conjunto más desigualdad y menor bienestar.

Simultáneamente, forzar la política fiscal a ciegamente cumplir un Plan de Desarrollo restringe los grados de libertad que tiene para moderar las variaciones coyunturales de la economía, arriesgando a generar situaciones perversas en función de los objetivos sociales ya descritos. En casos, por ejemplo de un recalentamiento económico en el que los precios y costos suben aceleradamente, debiéndose entre otras acciones moderar los niveles de gasto público para reducir excesos de demanda, lo primero que las autoridades fiscales y de planificación deben acordar, en función del plan de desarrollo, es qué programa o proyecto público y hasta qué punto, debería postergarse en el tiempo mientras el equilibrio macroeconómico es recuperado y el crecimiento de los precios quede bajo control. Viceversa, en caso de caída de la producción y el empleo, las autoridades deben acordar qué programas o proyectos del plan pueden anticiparse para revertir una tendencia creciente del desempleo, sin afectar la inflación. Estas son acciones de coordinación, entre entidades de planificación y fiscales, completamente diferentes a las ciegas disposiciones de cumplir impositivamente el plan de desarrollo sin las consideraciones descritas. En la situación actual, perder como hemos referido grados de libertad para el manejo de la política fiscal, en la práctica ÚNICA HERRAMIENTA DE ESTABILIZACIÓN ECONÓMICA QUE NOS QUEDA (ya que la otra, la política monetaria, con sus complementos, la financiera y la cambiaria, en dolarización tiene un marco de acción restringido) constituye un enorme riesgo adicional o grave equivocación del texto constitucional elaborado.

Por lo demás, en la Sección Sexta, en lo correspondiente a la Política Monetaria, no se hace referencia a la moneda de curso legal (dólar o sucre) que regiría en adelante; en la Sección Octava, Art. 306, se declara a las actividades financieras (bancarias) como servicio de orden público, a ejercer previa autorización del Estado; en el Capítulo Cuarto, sobre sectores estratégicos, Art. 311, se establece la “Decisión y Control Exclusivo del Estado” sobre energía, telecomunicaciones, recursos no renovables, transporte y espectro electromagnético; según el Artículo 313, el Estado podrá crear empresas públicas para su gestión; finalmente, en el Capítulo Quinto, Sección 2ª, se determinan las diferentes formas de propiedad garantizadas por el Estado, para lo cual, éstas siempre deberán cumplir una función social y ambiental. Estos son todos preceptos que aclaran el tipo de sistema que han tenido en mente los encargados de la redacción del texto constitucional, que parece tender a un sistema de corte de economía mixta, pero donde el papel central en la asignación de recursos, control y decisión sobre la producción queda marcadamente en manos del Estado, como en la  ex - Yugoslavia. 

Al respecto, solo nos queda expresar los temores que surgen de planteamientos como los referidos, sobre la aplicación de esquemas y sistemas que, sin excepción, han sido probados como inútiles en cuanto a alcanzar una economía eficiente y solidaria, con justicia social, planteada inequívocamente por la mayoría de ecuatorianos.  

Estamos convencidos que los textos constitucionales, entregados a consulta popular, en lo analizado en este documento, no contribuirán a mejorar el clima de inversiones, la inclusión social, a reducir la pobreza, ni a lograr el Estado de Bienestar  buscado.  

Como corolario de lo anterior, resaltaríamos que para lograr los objetivos mencionados, para tender a un Estado de bienestar, se requiere por lo menos contar con los siguientes ingredientes, materia de un Gran Acuerdo Nacional:

 Política de estabilización eficiente: estabilidad de precios, crecimiento sostenido, pleno empleo.
 Fomento de eficiencia y equidad.
 Economía de mercado, con Estado encargado de resolver sus imperfecciones; política laboral activa y salarial solidaria; eliminación de barreras, acceso a mercado en igualdad de condiciones.
 Apertura comercial, fomento de la competencia
 Democracia, paz  (política de no intervención).

Galo Abril Ojeda